بررسی قوانین و سیاست‌های حمایت از خانواده در دوران پس از انقلاب اسلامی ایران

مقدمه

بر اساس اطلاعات و آمار موجود در سازمان ثبت احوال کشورهر ساله فراوانی تعداد ازدواج‌های ثبتشده کاهش پیدا کرده و همزمان تعداد طلاق‌های ثبت شده نیز افزایش یافته است. این بدان معناست که هر ساله عددی که نسبت ازدواج به طلاق را نشان می‌دهد کوچکتر می‌شود. در وبگاه رسمی سازمان ثبت احوال در تعریف نسبت ازدواج به طلاق آمده است که این شاخصه، نسبت کل ازدواج‌های ثبت شده به کل طلاق‌های ثبت شده در یک سال را در سراسر کشور نشان می‌دهد. نسبت ازدواج به طلاق در بین سال‌های 83 تا 91 با حدود 4 رقم کاهش، از نسبت 9.8 در سال 83 به عدد 5.5 در سال 91 رسیده است؛ به ­این معنی که در سال 91 به ازای هر 5 ازدواج ثبت شده یک مورد طلاق نیز ثبت شده است.[1] این مسئله در کنار بالا رفتن سن ازدواج ضرورت پرداختن به زوایای گوناگون این تغییرات را بیشتر می‌کند و نشان می‌دهد میان معیار ایده‌آل مورد نظر حاکمیت در حوزة خانواده و تغییرات اجتماعی ارتباط معناداری وجود ندارد. یکی از زمینه‌های تاثیرگذاری که در پرسش به چرایی این مسئله باید مورد بررسی قرار بگیرد سیاست‌گذاری‌ها و قوانین حوزة خانواده است. این پژوهش بررسی موضوع را از حیطة تخصصی سیاستگذاری آغاز می‌کند تا در ادامه بتواند تمایزهای شکل گرفته میان سیاست‌های حقوقی و دولتی را به شکل دقیق‌تری مورد تحلیل و بررسی قرار دهد. در ادامه، از آنجا که از آنجا که موضوع مورد بررسی ما قوانین، لوایح و سیاست‌هایی است که در طول دورة پس از انقلاب اسلامی ایران ارائه شده، یا مورد تصویب قرار گرفته‌اند؛ این متون پس از بررسی با استفاده از تکنیک تحلیل محتوای متن و قوانین و سیاست‌ها دسته‌بندی و مضامین اصلی آنها استخراج شدند. سپس با در نظر گرفتن آن مضامین و با استفاده از یافته‌های [p1] پژوهش نوع رویکرد و چرایی اتخاذ رویه‌های مشخص توسط هر کدام از نهادهای اصلی متولی امور خانواده توضیح داده شده است.

 

سیاست‌گذاری حمایتی

سیاست‌گذاری عمومی[2] مشتمل بر هدف‌گذاری‌ها و اقداماتی است که از سوی دولت و سایر ارکان حکومتی در محدوده‌های فراتر از ظرفیت ساختارهای موجود انجام می‌شود. به عبارت دیگر، هنگامی که ساختارهای موجود ظرفیت لازم را برای تاثیرگذاریهای مورد نظر نداشته باشند، دولت‌ها و حکومت‌ها وارد عرصة سیاست‌گذاری می‌شوند و این ورود بدان معنا نیز هست که باید منافع عامة مردم نیز تأمین شود (دریتی، 2008: 618). بنابراین سیاست‌گذاری را به این دلیل که تحلیل سیاست^[3] حاکمیت را جایگزین تحلیل سیاسی^[4] می‌کند، باید از دانش سیاسی^[5] منفک دانست. این تفکیک را باید نتیجة این واقعیت دانست که تحلیل‌های سیاسی انجام‌گرفته در ساحت سیاسی، نهایتاً باید به سیاست‌هایی تبدیل شوند که مخاطب اصلی آن‌ها جامعه است. به همین واسطه در دانش سیاست‌گذاری عمومی مباحث حقوقی و جامعه‌شناختی جایگاه ویژه‌ای می‌یابند. بینارشته‌ای شدن دانش سیاست‌گذاری، حاصل فاصله گرفتن از منظر نهادی و توجه به واقعیات متنوع اجتماعی، فرهنگی و حقوقی است. لاسول[6] معتقد است دانش سیاست‌گذاری بر رویکردهای حل مسئله مبتنی است و به مسائل مختلف رویکردی هنجاری دارد. با توجه به توضیحات بالا، سیاست‌گذاری به هر کردار و کنش حکومتی‌ای اطلاق می‌شود که حیات عامة مردم را تحت تأثیر قرار می‌دهد. سیاست‌های عمومی هم،  لزوماً از جانب رأس نظام سیاسی صادر نمی‌شوند، بلکه ممکن است خرده‌نظام‌ها یا زیرمجموعه‌های حکومتی، اقدام به تدوین و اجرای آنها کنند (قلی‌پور و غلام‌پورآهنگر، 1389: 12-15). حکومت‌ها در شرایط معمول از ابزار قانون برای تأمین اهداف خود برخوردارند و با این حال، همچنان از سیاست‌گذاری نیز به مثابة ابزاری متمایز بهره می‌برند. تفاوت قوانین و سیاست‌ها ناشی از وجود فاصله میان قوانین و واقعیات عملکرد حکومت است. به بیان بهتر، سیاست‌ها وضع می‌شوند تا حکومت بتواند از قوانین و ساختارهای پیش‌تر وضع‌شده؛ نتایجی منطبق با هدف‌گذاری‌های خود بگیرد. در فرایند سیاست‌گذاری جوانب گوناگون محیط مورد توجه قرار می‌گیرند تا این مطلوب حاصل شود.

ایجاد پذیرش عمومی نسبت به سیاست‌ها، مهم‌ترین موضوع در ارزیابی مطلوبیت آنهاست. منطقاً سیاست‌هایی که در بخشی از شهروندان احساس عدالت، برابری و برخورداری از مزایای تغییر را بر نینگیزند، از اقبال عموم بازخواهند ماند. جامعه متشکل از گروه‌ها، اقشار و دسته بندی‌های متنوعی است که یک سیاست خوب باید در لحاظ تنوع و حتی تضاد آنها موفق باشد. به این معنا طراحی سیاست‌ها اقدامی ارزش‌محور است که بر احترام به ارزش‌های گوناگون موجود در جامعه مبتنی است (قلی‌پور و غلام‌پورآهنگر، 1389: 22).

پرسش مهمی که در پی توجه به منافع عموم مردم قابل طرح است به چگونگی تشخیص این منافع در هر یک از سیاست‌های تدوین شده معطوف است. در واقع ممکن است عموم مردم حتی از آگاهی‌های لازم برای تشخیص گزینه‌های بهتر در طراحی سیاست‌ها برخوردار نباشند؛ در این صورت، کار تدوین سیاست‌ها در ارائة استدلال‌های لازم برای تأمین منافع عمومی با دشواری مواجه خواهد بود. روش‌های شناخته‌شدة علوم اجتماعی و انسانی نیز علی‌القاعده واجد خصوصیاتی نیستند که در جزئیات آرای عموم دربارة بهترین بدیل‌های اصلاح شرایط کنونی به کار پژوهش بیایند.

با این اوصاف، سیاست‌گذاری را باید فرایندی دانست که از صبغة دانشیک برخوردار است و در عین حال، از افکار عمومی نیز تأثیر می‌پذیرد. میزان و کیفیت این تأثیرگذاری، به فراخور میزان برخورداری جامعه از امکان‌های ابراز و انتقال تفاسیر خود از سیاست‌های در دست تدوین، در دامنه‌ای که از عدم تأثیرگذاری آغاز و به تأثیرگذاری کامل می‌انجامد متغیر است (اسکام و شولز، 2005: 286-290).

برای تشخیص بهتر مواردی که باید در تدوین سیاست‌ها مورد توجه قرار گیرند می‌توان از مقولة عقلانیت در سیاست‌گذاری سخن گفت. بر این مبنا، سیاست مطلوب واجد این خصوصیت خواهد بود که حوزه‌های متنوعی که در آنها منافعی قابل تعریف‌اند را در یک چارچوب عقلانی مورد ملاحظه قرار می‌دهد. این حوزه‌ها فرهنگی، دینی، اخلاقی، سیاسی، اقتصادی، حقوقی و حرفه‌ای هستند و سیاست‌گذار باید به گونه‌ای اقدام به تدوین سیاست‌ها کند که مستعد رخداد تنشی میان حکومت و شهروندان نباشد (قلی‌پور و غلام‌پورآهنگر، 1389: 24 و 25).

از این مقدمات چنین برمی‌آید که سیاست‌هایی که در جهت حمایت از نهاد خانواده تدوین می‌شوند نیز باید از عقلانیتی برخوردار باشند که متناسب با ابعاد گوناگون این نهاد اجتماعی است. خانواده، خاصه در کشوری اسلامی، وجهی دینی دارد که آن را باید به قدر وجوه اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی محترم شمرد و مورد مطالعه قرار داد. کار تحلیل سیاست عمومی^[7]،در قبال سیاست‌های اجرا شده یا در حال اجرا، می‌تواند شامل شناسایی مهم‌ترین شاکله‌ها، مضامین و گونه‌شناسی‌هایی باشد که در پدید آمدن متن سیاست‌ها نقش داشته‌اند. چنین کاری در واقع متضمن نقبی مفهومی به انبوه متون، کنش‌ها و کردارهایی است که حاصل برنامه‌ریزی و اجرای سیاست مورد مطالعه هستند. در حالی که اجرای هر سیاست در زیرحوزه‌های متعدد قابل تعریف است، تمهید مزبور کمک خواهد کرد که سیاست‌های قابل درک تفسیر، ارزیابی و بازنگری شوند.

همچنان که پیش‌تر گفته شد، تحلیل اجتماعی و جامعه‌شناختی سیاست‌ها، دور شدن از درون حکومت و حرکت به سوی عموم شهروندان و پیرو آن بررسی سیاست‌ها از دریچة مخاطبانی را به دنبال دارد که زندگی آنها از اجرای آن سیاست‌ها تأثیر می‌پذیرد. بدین ترتیب، بسیاری از موضوعاتی که منطقاً در دایرة ارزیابی سیاسی قرار نمی‌گیرند ممکن است در ارزیابی اجتماعی و جامعه‌شناختی مطرح شوند. افزایش فقر، طرد پاره‌ای از اقشار مخاطبان و دچار شدن برخی از مردم به تضادهای فرهنگی و دشواری‌های حقوقی از جمله مواردی هستند که قرار گرفتن آنها در دستور کار تحلیل اجتماعی قابل انتظار است (بورگاتا و مونتگمری، 2000: 2280-2282).

از مهم‌ترین پیامدهای توجه به دانش سیاست‌گذاری پذیرش این فرض است که نخبگان عوامل اصلی ایجاد تحولات بزرگ در جوامع انسانی نیستند، بلکه همواره میانکنشی میان آنها و عموم وجود داشته که فرجام امور را رقم زده است. این فرض با یادآوری آن‌که نهایتاً هر سیاست تدوین‌شده‌ای نیازمند برخورداری از پذیرش عمومی شهروندان است و نیز آنکه شهروندان همواره از سیاست‌های در حال اجرا ارزیابی‌های شایان تأملی دارند نشان‌دهندة مزیت‌های معطوف به پیوستن علوم اجتماعی به عرصة تدوین، ارزیابی و اجرای سیاست‌هاست. در مدلی که فون‌می‌تر و فون‌هورن (1975) از اجرای سیاست‌ها ارائه می‌دهند شش متغیر اصلی وجود دارد: استانداردها و اهداف سیاست‌ها، منابع سیاست‌ها، ارتباطات میان‌سازمانی و فعالیت‌های جلوبرنده، ویژگی‌های نهادهای اجرایی، شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و نهایتاً وضعیت مجریان. نکتة شایان تأمل در نمودار مزبور متأثر شدن مجریان از تمامی بخش‌های دیگر نمودار است. معنای مهم این امر نقص قطعی ارزیابی‌ها و تحلیل‌هایی است که به جای توجه به این ابعاد، صرفاً مجریان را مورد موشکافی و تحلیل قرار می‌دهند (ملک‌محمدی، 1385).

 

روش

روش به کار گرفته شده در پژوهش حاضر روش کیفی است. هدف اصلی این پژوهش بررسی سیاست‌های حمایت از نهاد خانواده در ایران است و از آنجا که می‌خواهیم به تحلیل، تفسیر و تحلیل متون و سیاست‌ها بپردازیم و اساساً چنین موضوعی مستعد سنجش کمی نیست باید از روش کیفی استفاده می‌کردیم چرا که چنین تحلیل و تفسیری نیاز به مطالعة متن دارد.

 

 

نمودار 1. وضعیت مجریان تنها یکی از عوامل رقم زنندة سیاست‌هاست

(فون‌می‌تر و فون‌هورن، به نقل از از ملک‌محمدی، 1385).[p2] 

 

در تعریف ویژگی‌های روش کیفی می‌توان به تعریف دبز اشاره کرد: «کیفیت، اساس ماهیت هر چیز و کمیت، مربوط به شمارش آن چیز است. کیفیت با چگونگی، زمان، مکان و عصارة وجودی سروکار دارد و بنابراین پژوهش‌های کیفی به معانی، مفاهیم، تعریف‌ها، خصوصیات، استعاره‌ها، نمادها و توصیف اشیا مربوط می‌شوند، ولی پژوهش‌های کمی اشاره به سنجش مقادیر دارند» (سفیری، 1387: 22).

جامعة مورد مطالعة ما در این پژوهش مشتمل بر تمامی سیاست‌ها و قوانینی است که در طول سال‌های پس از انقلاب اسلامی با هدف حمایت از نهاد خانواده به‌مثابه شکل‌بندی برآمده از ازدواج رسمی تصویب، تدوین و یا ارائه شده‌اند. قصد ما آن است که به الگوها و اطلاعاتی دست یابیم که ما را در برقراری پیوند میان این سیاست‌ها و قوانین و نظریه‌های جامعه‌شناختی ناظر بر موضوع پژوهش یاری کنند. بدین منظور، در بخش مطالعة سیاست‌ها و قوانین از روش تحلیل متن استفاده کردیم.

تحلیل محتوا از جمله روش‌های مرسوم برای تحلیل متون و مکتوبات است که مبتنی بر شناسایی و کدگذاری مهم‌ترین بسته‌های مفهومی در نوشتار و سپس شمارش آنها بر اساس منطقی معین به منظور تشخیص مهم‌ترین دال‌های برسازندة مقصود پدیدآورندة متن است. بنابراین ورود روش تحلیل محتوا به پژوهشی کیفی مستلزم فراروی از رویکرد شمارشی و ارائة ارزیابی‌های تفسیری از محتوای پنهان متون است. البته چنین رویکردی به این دلیل که معیار انجام تحلیل را به ذهنیت مجری آن بازمی‌گرداند ممکن است مناقشه برانگیز باشد. بنابراین برای حل این مشکل شاید استفاده از ترکیبی از رویکردهای کمی و کیفی راهگشا باشد (ببی، 1386: 654).

پژوهش حاضر اساساً کیفی است و ارائه تعاریف عملیاتی از مفاهیم به منظور ایجاد بعدی کمی برای تحلیل محتوا در این مرحله معقول به نظر نمی‌رسد. در عین حال، باقی ماندن بر همان موضعی که متن را محدود به بافتی صرفاً واژگانی و مکتوب می‌کند نیز نتیجة کار را از حداقل اعتبار علمی ساقط خواهد کرد. با این اوصاف لازم است در جستجوی رویکردی به «متن» و تحلیل آن باشیم که از تناسب لازم با موضوع «تحلیل سیاست» برخوردار باشد.[8]

کدگذاری مفاهیم و مقولات متون و سیاست‌های مورد مطالعه بر اساس روش کدگذاری باز انجام شده است. الو و کاینگس (2007) در نموداری که از دو شکل استقرایی و قیاسی تحلیل محتوای کیفی ارائه می‌کنند جایگاه کدگذاری باز را در سویة استقرایی نمودار نشان می‌دهند:

 

 

نمودار 2. مراحل اصلی استقرا در تحلیل محتوای کیفی

(برگرفته از الو و هاینگس، 2007)

همچنان که مایرینگ (2000) می‌گوید منطق کدگذاری باز در رویکرد استقرایی تحلیل محتوای کیفی باید بر اساس چارچوب نظری و نیز پرسش‌های پژوهش تدوین شود. به بیان مایرینگ وجود چنین نسبتی معیار لازم برای سنجش صحت دستاوردهای پژوهش را فراهم خواهد کرد. در واقع معیار مزبور ابزار ما در خوانش همراه با تأمل متون خواهد بود. کدها بر اساس ملاحظات گوناگون به ابعاد مختلفی از متون مورد مطالعه نسبت داده خواهند شد تا نهایتاً بتوان بر اساس آن­ها نسبت‌های قابل دفاعی به متون داد.

همچنین با لحاظ آنکه معمولاً انتخاب واحدهای تحلیل مشتمل بر تعداد زیادی – جملات، کار تحلیل محتوا را با پیچیدگی و دشواری روبرو می‌کند (الو و کاینگس، 2007)، واحد تحلیل خود را مضامین[9][10] قرار داده‌ایم تا همچنان امکان رسیدن به سطح مقوله‌بندی و انتزاع را داشته باشیم. بنابر تعریف رایان و برنارد (2003)، شناسایی مضامین حاصل پرسش‌های متعدد دربارة خصوصیات پدیدة مورد مطالعه هستند. با گفتن این که مضمون یک متن چیست اشاره‌ای تقریبی به مهم‌ترین محتوای آن می‌کنیم.

  

یافته‌ها

بنا بر تعریفی که پیش‌تر در بخش مبانی نظری از سیاست و سیاست‌گذاری ارائه شد، پژوهش حاضر موظف به شناسایی تمام قوانین، برنامه‌ها و سیاست‌هایی بوده است که در سال‌های پس از انقلاب اسلامی (تا سال ۱۳۹۱) و در چارچوب حکومت جمهوری اسلامی، به منظور حمایت از نهاد خانواده و البته پیرو آن حمایت از نهاد ازدواج تصویب، تدوین، ابلاغ، ارائه یا اجرا شده‌اند[11].

 

 

 

جدول 1. قوانین، برنامه‌ها و سیاست‌های شناساییشده

 

تحلیل محتوای کیفی سیاست‌ها

منطق نمونه‌گیری

چنان‌که پیش‌تر گفته شد، واحد تحلیل ما در پژوهش حاضر مضامین، در سیاست‌های مورد مطالعه است. نتیجه اینکه، نمونه‌گیری انجام شده در جهت شناسایی مضامین گوناگون نمونه‌گیری نظری بوده است؛ بدین‌معنا که در هر سیاست فرازها و بخش‌های گوناگونی که دال بر وجود مضمونی خاص بودند، شناسایی شده‌اند و غلبة آنها بر سایر مضامین، منجر به قرار گرفتن سیاست مزبور در دسته‌ای خاص شده است.

کدگذاری باز

با اتکا بر مبانی نظری (مدل فون‌می‌تر و فون هورن) باید در جستجوی مضامینی باشیم که حاکی از ویژگی‌های اصلی و به تعبیری روح حاکم بر هر یک از سیاست‌ها باشند. از یک سو، مرجع سیاست‌گذاری و در نتیجه، حوزة اقدام و چگونگی تحقق سیاست‌ها اهمیت داشت و از سوی دیگر، اینکه فرایند تحقق هدف‌گذاری‌ها تا چه حد وابسته به عامل اقتصاد باشد، از حساسیت برخوردار بود. جدایی تدریجی حوزه‌های حقوقی و دولتی روشن ساخت که باید مضامینی را که دال بر تمایل نسبی به تحولات حقوقی هستند نیز در تقابل با مضامینی قرار دهیم که تغییرات حقوقی خاصی را در پی ندارند. نهایتاً هم بررسی مضامین گوناگون می‌بایست ما را به تشخیص مضامینی که دال بر گرایش به تحول در الگوی خانواده و یا تلاش بر کارکردبخشی و عدم چالش با الگوی سنتی خانواده بودند، قادر می‌کرد.

 

گروه‌بندی نخست.

پس از پایان کار، کدگذاری باز و یافتن تفاوت‌ها و قرابت‌های موجود میان سیاست‌های مورد مطالعه، 8 گروه اولیه مشخص شدند که نمایندة هشت مضمون اصلی شناسایی‌شده در سیاست‌ها بودند[12]:

 

نمودار 3. هشت مضمون اصلی شناسایی شده در سیاست‌ها و قوانین حوزة خانواده

 

از این پس، به استخراج هر کدام از این مقولات از میان مجموع سیاست‌ها و قوانین موجود در جدول شمارة 1 و تحلیل آنها می‌پردازیم. لازم به ذکر است تمام داده‌هایی که در بخش یافته‌های پژوهش ارائه شده‌اند مانند مجموعه سیاست‌ها و قوانینی که در جدول شمارة 1 آورده شده است جنبة اکتشافی داشته و با استفاده از تکنیک پژوهشی پیش گفته (تحلیل متن) به دست آمده‌اند. این یافته‌ها حاصل کار خود پژوهشگران بوده و از جای دیگری اخذ نشده‌اند.

 

حوزة اقدام دولتی/حوزة اقدام غیر دولتی و نهادی

35 مورد از سیاست‌های شناسایی‌شده، از حوزة اقدام دولتی برخوردارند، بدین‌معنا که دولت نهایتاً باید متولی اجرای برنامه‌ها و پیشنهادهای برآمده از آنها باشد. سایر سیاست‌ها (23 مورد) یا به نهاد قضایی ارجاع شده‌اند و یا مخاطب مشخصی ندارند.

 

ایجاد تحولات حقوقی/ تغییرات حقوقی اندک

25 مورد از سیاست‌های شناسایی‌شده متضمن ایجاد تحولات حقوقی هستند، بدین‌معنا که تحقق آنها مستلزم بازنگری در مناسبات حقوقی است، در حالی که سایر سیاست‌ها (33 مورد) پیامد حقوقی چندانی در پی‌ندارند.

رویکرد اقتصادی/ رویکرد غیر اقتصادی

27 مورد از سیاست‌های مزبور مبتنی بر رویکردی اقتصادی نسبت به موضوع حمایت از خانواده هستند، در حالی که 31 مورد دیگر حامل چنین رویکردی نیستند.

 

عدم چالش در الگوی سنتی خانواده/ متمایل به تحول در الگوی خانواده

35 مورد از سیاست‌های مورد مطالعه چالشی با الگوی سنتی خانواده ندارند، در حالی که 23 مورد دیگر را می‌توان از مصادیق گرایش به تحول در الگوی خانواده دانست.

 

گروه‌بندی دوم

اقدام دولتی و تحولات حقوقی

از 35 موردی که حوزة اقدام دولتی داشته‌اند، 12 مورد مرتبط با تحولات حقوقی و 23 مورد متضمن تغییرات اندک در مناسبات حقوقی بوده‌اند. نتیجه این‌که حوزة اقدام غیردولتی نیز در 13 مورد با تحولات حقوقی مرتبط بوده و در 10 مورد تغییرات اندک حقوقی را اقتضا می‌کرده است.

 

اقدام دولتی و رویکرد اقتصادی

از 35 موردی که حوزة اقدام دولتی داشته‌اند، 24 مورد رویکرد اقتصادی دارند، و 12 مورد با رویکردی غیراقتصادی تدوین شده‌اند. نتیجه این‌که حوزة اقدام غیر دولتی در 3 مورد دلالت اقتصادی داشته و در 19 مورد با رویکرد غیراقتصادی – خاصه رویکرد حقوقی– همراه بوده است.

 

رویکرد اقتصادی و الگوی سنتی

از 27 موردی که رویکرد اقتصادی به سیاست‌گذاری داشته‌اند، 22 مورد با چالشی در الگوی سنتی نهاد خانواده همراه نبوده‌اند، و تنها 5 مورد متضمن تحولاتی در الگوی حیات خانوادگی هستند. بنابراین از 31 موردی که رویکرد غیراقتصادی به سیاست‌گذاری داشته‌اند، 18 مورد متمایل به تحول در الگوی حیات خانوادگی و 13 مورد در وضعیت عدم چالش جدی با الگوی سنتی هستند.

تحول حقوقی و الگوی سنتی

از 25 موردی که تحولات حقوقی را به همراه دارند، 10 مورد در چالش جدی با الگوی سنتی خانواده نیستند، در حالی که 15 مورد متضمن تمایل نسبی به تحول در الگوی خانواده‌اند. نتیجه آن‌که از 33 موردی که با تغییرات اندک حقوقی همراه هستند 24 مورد چالش چندانی با الگوهای سنتی حیان خانوادگی ندارند، و 9 مورد ایجاد تحولات حقوقی را اقتضا می‌کنند.

روشن است که برای ارائه مقوله‌بندی بهتر نیازمند آن هستیم که با اضافه کردن مضمونی برآمده از ترکیب‌های بررسی شده تصویر دقیق‌تری از سیاست‌های مورد مطالعه به دست آوریم.

 

 

سیاست اجرایی/ سیاست کلی یا انتزاعی

35 مورد از سیاست‌های مورد مطالعه، سیاست‌های اجرایی و 23 مورد سیاست‌های کلی یا انتزاعی هستند.

 

اقدام دولتی و گونة سیاست

از 35 موردی که حوزة اقدام دولتی داشته‌اند، 15 مورد با سیاست‌های اجرایی و 20 مورد با سیاست‌های کلی همراه بوده‌اند. بنابراین از 22 موردی که حوزة اقدامشان غیردولتی و نهادی بوده است، 20 مورد توأم با سیاست اجرایی و تنها دو مورد توأم با سیاست کلی یا انتزاعی بوده‌اند.

 

گونة سیاست و رویکرد اقتصادی

 از 35 موردی که سیاست‌های اجرایی داشته‌اند، 16 مورد با رویکرد اقتصادی همراه بوده‌اند. نتیجه اینکه از 23 سیاست کلی یا انتزاعی مورد مطالعه، 11 سیاست با رویکرد اقتصادی و 12 سیاست با رویکرد غیر اقتصادی همراه بوده‌اند.

مقوله‌بندی‌ها:

مقوله‌بندی نخست: دولت – اقتصاد – گونة سیاست

سیاست‌های اجرایی دولتی اقتصادی/ سیاست‌های کلی غیر دولتی غیر اقتصادی

18 سیاست مشمول ویژگی نخست هستند، در حالی که 3 سیاست در دستة دوم قرار می‌گیرند.

 

سیاست‌های اجرایی دولتی غیراقتصادی/ سیاست‌های اجرایی غیر دولتی اقتصادی

2 سیاست مشمول ویژگی نخست هستند، در حالی که تنها 3 سیاست در دستة دوم قرار می‌گیرند.

سیاست‌های اجرایی غیردولتی غیر اقتصادی/ سیاست‌های کلی دولتی اقتصادی

18 سیاست در دستة نخست قرار می‌گیرند، در حالی که 7 سیاست مشمول دستة دوم هستند.

 

سیاست‌های کلی دولتی غیراقتصادی/ سیاست‌های کلی غیردولتی اقتصادی

9 سیاست ذیل عنوان نخست قرار می‌گیرند و هیچ سیاستی مشمول دستة دوم نیست.

 

 

نمودار 4.نمودار مقوله‌بندی نخست

مقوله‌بندی دوم: تحول حقوقی- دولت - اقتصاد

سیاست‌های تحول‌زای دولتی اقتصادی/ سیاست‌های تحول‌زای غیر دولتی غیراقتصادی

3 سیاست در دستة نخست جای می‌گیرند، در حالی که 13 سیاست مشمول دستة دوم هستند.

 

سیاست‌های سنتی دولتی اقتصادی/ سیاست‌های سنتی غیردولتی غیراقتصادی

22 سیاست ذیل عنوان نخست قرار می‌گیرند، و حال آنکه، 10 سیاست با دستة دوم همخوانی دارند.

 

سیاست‌های سنتی غیردولتی اقتصادی/ سیاست‌های سنتی دولتی غیراقتصادی

1 سیاست مشمول عنوان نخست است، در حالی‌که 3 سیاست ذیل عنوان دوم قرار می‌گیرند.

 

سیاست‌های تحول‌زای دولتی غیراقتصادی/ سیاست‌های تحول‌زای غیردولتی اقتصادی

5 سیاست ذیل عنوان نخست قرار می‌گیرد، در حالی که 1 عنوان نیز مشمول عنوان دوم است.

 

 

نمودار 5. نمودار مقوله‌بندی دوم

مرحلة انتزاع

آنچه در پی انتقال از مرحلة گروه‌بندی به مقوله‌بندی نمایان شد نشان‌دهندة محوریت عامل «دولت» در سیاست‌گذاری‌های حوزة خانواده در ایران و البته تک‌ساحتی شدن عرصة سیاست‌گذاری از سوی دولت با محوریت عامل اقتصاد است. در حالی که در مرحلة گروه بندی به‌دشواری می‌توان پیوستگی عامل دولت با اقتصاد را نشان داد. در مقوله‌بندی نخست تفاوت محسوسی در سه دستة اصلی از سیاست‌ها رخ می‌دهد؛ سیاست‌هایی که دولتی- اجرایی و اقتصادی‌اند، همچون سیاست‌هایی که اجرایی غیردولتی غیراقتصادی هستند، تعداد زیادی نسبت به سایر سیاست‌ها دارند و جالب است که تعداد سیاست‌هایی که کلی، دولتی و اقتصادی هستند نیز کم نیست. در واقع، اگر سیاست‌های اخیر نیز به دستة اجرایی دولتی اقتصادی منتقل می‌شدند، مجموع تعداد سیاست‌هایی اجرایی دولتی اقتصادی و سیاست‌های اجرایی غیردولتی غیراقتصادی، به 42 عنوان از مجموع 58 سیاست شناسایی ‌شده می‌رسید.

پیش از آنکه بر اساس نتایج به‌دست‌آمده بخواهیم به سوی انتزاع و مدل مفهومی حرکت کنیم، خوب است به مقوله‌بندی دوم نیز نگاهی بیندازیم. مجدداً در اینجا نیز سه دسته از سیاست‌ها، مجموعاً 45 عنوان از 58 سیاست مورد مطالعه را به خود اختصاص داده‌اند؛ سیاست‌های سنتی دولتی اقتصادی، سیاست‌های سنتی غیردولتی غیراقتصادی، و سیاست‌های تحول‌زای غیردولتی غیراقتصادی. جالب اینکه در این مورد هم دولت، که همچنان در عرصة اجرای سیاست‌هایی که با اتکا بر عامل اقتصاد رویکرد سنتی به خانواده را تجویز می‌کند، 22 عنوان را به خود اختصاص داده است و در مقابل، عرصه‌ای که از مداخلة دولت مبراست، مشارکت فعالانه‌تری در دو سطح تحول‌زایی و سنتی دارد.

 

انتزاع نخست: دولت، اقتصاد و اقتصاد دولت

پیش از توضیح دلایل انتزاع این سه‌گانه، باید شرحی نمونه‌وار از سرنوشت دو سیاست به ظاهر مشابه ارائه کنیم. بر اساس این شرح، در حالی که سیاست‌های مورد اشاره قرابت بسیاری داشتند، نهایتاً یکی از آنها در زمرة سیاست‌های غیراجرایی قرار گرفته، درحالی که دیگری به اجرا درآمده است.

در سال 1384 قانونی با عنوان «تسهیل ازدواج جوانان» به تصویب رسیده است. بر اساس قانون مزبور:

• ایجاد صندوق اندوختة ازدواج جوانان
• استقرار کمیتة سامان ازدواج برای تشخیص واجدان شرایط دریافت وام‌های گوناگون
• تأمین مسکن انبوه، ارزان قیمت و با استفاده از روش‌های نوین ساخت
• پرداخت کمک‌هزینة زندگی به زوج‌های فاقد منبع درآمد به صورت قرض‌الحسنه
• اقدام رسانه‌ای در جهت ترویج فرهنگ ازدواج اسلامی
• تشویق جوانان به ازدواج‌های گروهی و کم‌تشریفات
• تسهیل واگذاری اماکن عمومی از جمله فرهنگسراها و تالارها برای ازدواج جوانان

 

و مواردی دیگر، از جمله تکالیف دولت قلمداد شده است. واضح است که قانون تسهیل ازدواج جوانان حاصل تلاش برای دیدن همة جوانب ترغیب جوانان به ازدواج بوده است، با این‌حال با گذشت بیش از 6 سال از تصویب این قانون همچنان سخن از ضرورت اجرایی شدن آن است.

در سال 1386 بندی از تبصرة 2 قانون بودجه اصلاح شده و بر اساس این اصلاحیه نزدیک به 5 هزار میلیارد ریال به تسهیل اشتغال و ازدواج جوانان اختصاص یافته است. در این مصوبه سخنی از تکالیف دولت نیست، صرفاً به دولت اختیار داده شده در جهت هزینه‌کرد مبلغ مزبور اقدام کند و تاکنون هم سخنی از ضرورت بازگشت به تبصره‌ای بر زمین‌مانده در میان نبوده است.

 

 

نمودار 6. نمودار سیاست‌های اقتصادی جزئی و کلی دولت

حذف عناوینی که سهم کمی در مقوله‌بندی نخست دارند، نشان می‌دهد که عامل دولت از چه نقش مهمی در سیاست‌گذاری‌های حوزة خانواده برخوردار بوده است؛ نقشی که عطف به توضیحات فوق در مورد سیاست‌های اجرایی اقتصادی به سطح اعمال سیاست‌ها نیز رسیده، در حالی که در مورد سیاست‌های کلی اقتصادی و غیراقتصادی به گونه‌ای انفعال یا به تعبیری برگردان زبان سیاست‌ها به منطق اقتصادی دولت منجر شده است.

 

انتزاع دوم: دولت، اقتصاد دولت و پاسداشت سنت

ارتباط قابل تأملی میان مقوله‌بندی‌های انجام شده وجود دارد. از مقوله‌بندی نخست این نتیجه حاصل شد که دولت سیاست‌هایی را که با زبان اقتصادی آن تناسب داشته و نزدیک به قواعد عمل آن باشند، اجرایی می‌کند. مقوله‌بندی دوم نیز حکایت از آن دارد که مشارکت اقتصادی دولت، با اختلاف شایان توجهی، معطوف به اجرای سیاست‌هایی است که چالش چندانی با الگوی سنتی خانواده در ایران برنمی‌انگیزند.

از نمودهای این سیاست‌های اقتصادی سنت‌گرایانه، همان اصلاح بندی از تبصرة 2 قانون بودجة 1386 است که منجر به مشارکت 5 هزار میلیارد ریالی دولت در عرصة تسهیل اشتغال و ازدواج جوانان شده است. نمونة دیگر قانون صندوق رفاه دانشجویان مصوب 1371 است که در واقع دولت را قادر ساخته سیاست‌های تسریع ازدواج را به درون دانشگاه‌ها ببرد.

 

 

نمودار 7. رابطه سیاست‌های اقتصادی و تحول‌خواهانة دولت

آنچه در نمودار فوق جلب توجه می‌کند وجود تعداد زیاد سیاست‌هایی است که در حوزة اقدام غیردولتی و با رویکردی که متضمن تحول در الگوی خانواده‌اند، طرح و ارائه شده‌اند. این‌گونه به نظر می‌رسد که این اختلاف را باید با تکیه بر فاصلة نهاد دولت از مسائل حقوقی مبتلابه الگوی سنتی خانواده –که بسیاری از آنها پیامد چالش الگوی مزبور با جامعة مدرن هستند– تفسیر کرد.

 الحاق به کنوانسیون حقوق کودک در 1372 و اصلاح موادی از قانون مجازات اسلامی با موضوع مجازات و تعزیر برای تعرض به کودکان و زنان از جمله مصادیق این تحول‌زایی هستند. مورد جالب‌تر اما اصلاح مادة 1184 قانون مدنی است که در آن از امکان سلب صلاحیت ولی قهری طفل، در صورت درخواست اقارب یا رییس حوزة قضایی مطرح شده است. با این اوصاف می‌توان به طرح این ادعا خطر کرد که حوزة اقدام نهاد قضایی و حقوقی در ایران به واسطة تماس مستقیم با مسائل مبتلابه الگوی سنتی خانواده اقدام به ایجاد تحولاتی فراتر از ظرفیت الگوی مزبور کرده است.

 

مدل مفهومی: خلأ سیاست‌گذاری حوزة خانواده در ایران

در ارائه مدلی که در پی خواهد آمد، به نظریه‌ای اتکا کرده‌ایم که منطق عملکرد نهاد دولت در ایران را به‌خوبی ترسیم می‌کند. همچنان که در بخش مقوله‌بندی‌ها دیده شد، دولت متمایل به اجرای سیاست‌هایی است که فرایندهای ساده‌ای دارند؛ اعتباری تخصیص می‌یابد و دولت متصدی هزینه‌کرد آن اعتبار می‌شود. بنا بر نظریة «دولت رانتیر»[13] چنین گرایشی به واسطة برخورداری دولت از منابعی که متکی بر مالیات عمومی نیستند قابل انتظار است. در دولت رانتیر، گویی خرده‌نظام بودجه در برابر حجم شگرف درآمدهای ناشی از رانت بی‌ارزش می‌شود. در مورد ایران که از دوران شوک نفتی 1973 اقتصادی یکسره نفتی داشته است (مهرآرا و دیگران، 2001) خرده‌نظام بودجه به لحاظ عدم برخورداری از مشخصات فنی لازم شرایط ناگوارتری نیز داشته است. شواهد متعدد از حساسیت بودجة جاری در ایران نسبت به شوک‌های نفتی و درآمدی (فرزانگان، 2011) حاکی از آن هستند که دولت بدون تجدید نظر در نظام بودجه‌ریزی خود همواره تحت تأثیر فشارها و اضطرارهای ناشی از مطالبات متنوع اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خواهد بود (الماسی، 1387: 32 و 33).

این مقدمة کوتاه لازم بود تا بتوان از ضعف عقلانیتی در نظام برنامه‌ریزی در ایران سخن گفت که برآمده از اضطرار تبدیل ضرورت‌ها به اضطرارهای کوتاه‌مدت و صرفاً اقتصادی است. در بخشی که به شرح دانش سیاست‌گذاری اختصاص داشت به این نکته نیز اشاره شد که توجه به سیاست‌گذاری حاصل پذیرفتن واقعیت وجود فاصله میان قوانین و واقعیت‌هاست. مرور سیاست‌های گوناگون حوزة خانواده در ایران روشن‌گر این واقعیت است که بخش اعظم سیاست‌های مزبور در قالب قانون عرضه شده و در دستور کار اجرا قرار گرفته‌اند. بنابراین ما با الگویی از نقش‌آفرینی عامل دولت روبرو هستیم که بر خلاف مفروضات عرصة سیاست‌گذاری، به دنبال توجه به ملاحظات بینارشته‌ای سیاست‌گذاری نیست و حتی امر سیاست‌گذاری را از سوی خرده‌نظام‌ها یا زیرمجموعه‌هایی که نیز می‌توانند در برنامه‌ریزی‌های موجود تجدیدنظر کنند برنمی‌تابد (قلی‌پور و پورآهنگر، 1389: 12-15). در این الگو مطالبات اقشار، گروه‌ها و دسته‌هایی که خواستار دیده شدن خود در آینة سیاست‌های عمومی هستند، به دلیل فقدان رابطة متقابل با دولت، نادیده گرفته می‌شوند. اعطای جایگاه بایسته به سیاست‌گذاری در شرایطی که جامعه از امکان‌های ابراز و انتقال تفاسیر خود از سیاست‌های موجود برخوردار نیست امر بعیدی به نظر می‌رسد (اسکام و شولز، 2005: 286– 290). در واقع مشخصة اصلی الگوی کنونی سیاست‌گذاری در ایران برخورداری مجری از جایگاهی به مراتب بالاتر از سایر اجزاء تدوین‌کنندة سیاست‌هاست (ملک‌محمدی، 1385).

در مدل ارائه شده، به جز دولت، مجلس و قوة قضاییه نیز به واسطة کارکردهای اختصاصی خود مورد توجه واقع شده‌اند. همچنان‌که از بررسی سیاست‌های حوزة خانواده برآمد، حوزة اقدام غیردولتی به واسطة برخورداری از حداقل تماس با مشکلات و مسائل مبتلابه الگوی سنتی خانواده، مصدر برخی از تحولات حقوقی بوده است. در این مدل روابط ضعیف‌تر میان اجزاء با خطوط منقطع نمایش داده شده‌اند. دربارة مجلس از تعبیر «تقنیین و تکلیف» استفاده شده تا غلبة قوانین بر سایر انواع سیاست‌ها در حوزة خانواده یادآوری شود.

 

 

 

نمودار 8. رابطة کارکردها و خرده‌نظام‌های سه قوة سیاست‌گذار با خانواده

 

بحث و نتیجه‌گیری

خلأ یا ضعف سیاست‌گذاری‌های حوزة خانواده در ایران

چنان که در بخش مبانی نظری و ذیل عنوان «سیاست‌گذاری حمایتی» ذکر شد، تعریف حوزه‌ای اختصاصی برای مفاهیم سیاست‌گذاری، و خاصه سیاست‌گذاری عمومی، ناشی از عدم تکاپوی ابزار «قانون» برای تأمین اهداف و مقاصدی است که حکومت‌ها تعریف کرده و درصدد دستیابی به آن­ها هستند. بررسی سیاست‌هایی که محتوای آن­ها در پژوهش حاضر مورد تحلیل کیفی قرار گرفت؛ حکایت از آن دارد که میان تعداد قوانین و سایر متون سیاستیی فاصله‌ای فاحش وجود دارد که در پیوند با نتایج تحلیل مزبور می‌توان آن را دال بر خلأ یا نهایتاً ضعف شدید سیاست‌گذاری‌های حوزة خانواده در ایران دانست.

 

 

نمودار 9. نسبت قوانین و سایر سیاست‌های حوزة خانواده

در تشریح این ضعف باید از مقدمات سیاست‌گذاری سراغ گرفت که مبتنی بر ضرورت تعریف حوزه‌ای اختصاصی برای سیاست‌گذاری در راستای فراروی از ساختارهای موجود حکومتی و خاصه دولتی هستند. نتیجه اینکه، اختصاص سهم اعظم سیاست‌گذاری‌ها به قوانین، حاکی از اکتفا به ظرفیت‌های ساختاری یا انفعال در فراروی از آن­هاست. از سوی دیگر، سهم مزبور نشان‌دهندة کم توجهی به محوریت منافع عامه در فرایندهای سیاست‌گذاری است.

بنابراین، در شرایطی که نهادها و شوراهای گوناگونی مانند شورای انقلاب فرهنگی و شورای فرهنگی- اجتماعی زنان وجود دارند خلأ یا ضعف سیاست‌گذاری به نظر چندان توجیه‌پذیر نمی‌رسد. بیش از همه از نخبگان انتظار می‌رود که بنا بر مبانی دانش سیاست‌گذاری از نقش‌آفرینی محوری خود در تدوین سیاست‌ها و اجرای آن­ها بکاهند و شهروندانی را که از آحاد مختلف در معرض تأثیرات و پیامدهای سیاست‌ها هستند در نظر آورند. در واقع، چنین تحولی در دیدگاه نخبگان گام نخست در تحقق الگویی است که از فون‌می‌تر و فون‌هورن نقل شد و حسب آن مجریان سیاست‌ها تنها یکی از شش متغیر اساسی در اجرای سیاست‌ها هستند.

نهایتاً، تحلیل محتوای کیفی سیاست‌های حمایت از نهاد خانواده و قوانین مربوط به آن در ایران حاکی از آن بود که دولت با اتکا بر استقلال خود از خانواده و نیز با قایل‌شدن اولویت برای رویکرد اقتصادی عملاً شأنی فراتر از ظرفیت خود در تدوین و اجرای سیاست‌های مزبور یافته است. از سوی دیگر، بررسی مزبور این نتیجه را نیز به همراه داشت که اکثر تحولات روی داده در حوزة خانواده حاصل میان‌کنش حوزة اقدام غیر دولتی و خاصه نهاد قضایی با خانواده بود.

بدین ترتیب، تصحیح فرایندهای سیاست‌گذاری حمایت از خانواده و کاهش نقش‌آفرینی عامل دولت در اجرای آن­ها معقول به نظر می‌رسد.

تعداد مشاهده مقاله: 9,231

تعداد دریافت فایل اصل مقاله: 3,073